В свое время федеральный закон об основных принципах организации местного самоуправления (МСУ) открыл большие возможности для организации власти и системы взаимоотношений внутри муниципальных образований всех уровней. Для этого не только экономическим и политическим элитам, но и простым жителям нужно было просто немного впрячься в процесс – сходить на выборы, уяснить специфику распределения полномочий и функционала, научиться формировать повестку, а не обсуждать ее постфактум. Удивительно, но сообщества в городах (как Псков и Великие Луки в нашем регионе) принимать полноценное участие в организации МСУ по сути отказались. С формулировкой – «баба-яга против».
Так было в Пскове в 2005 году, когда обсуждали переход к двуглавию – появлению главы Пскова, избираемого из числа местных депутатов, и главы администрации, назначаемого по конкурсу. Городской референдум из-за недостаточной явки повлиять на ситуацию не смог: и группа депутатов (во главе, кстати, с нынешним главой города Иваном Цецерским) при поддержке областной администрации сумела продавить новую редакцию городского Устава. Не помогли даже общественные слушания, на которых горожане высказались однозначно против двуглавой модели и отказа от прямых выборов. И оп! – в декабре 2005 года гордума принимает существенные поправки в Устав Пскова - раз глава, два глава.
Горожане хоть и были против, но большинство «проглотило».
Теперь, похоже, маятник качнулся назад. Вброшена инициатива о возвращении прямых выборов главы. Какого из двух? Обсуждаемо.
Возврат к единоначалию
Заместитель губернатора Максим Жаворонков, курирующий политический блок, прокомментировал для «Псковской правды» слова губернатора Андрея Турчака, сказанные на июньской встрече без галстуков с журналистами. Глава региона, напомним, заявил, что осенью администрация области намерена выступить с инициативой о введении в городе Пскове (да и в других муниципальных образованиях области) прямых выборов градоначальника.
- Этот вопрос обсуждался в июне в Минрегионразвития, а также на 4-м съезде Всероссийского Совета местного самоуправления. В ходе совещания в Минрегионе и на съезде речь шла о необходимости изменений в федеральный закон №131. Было высказано практически единодушное мнение участников, что изменения законодательного акта должны утвердить обязательную норму о выборности глав муниципальных образований и уточнить перечень выборных должностей на муниципальном уровне. Главное, что предлагается - ввести в уставы муниципалитетов нормы, обязывающие избранного главу занять должность либо главы администрации, либо главы представительного органа.
Закон и раньше подразумевал возможность всенародных выборов главы. Однако во всех муниципалитетах разные уставы, а Минрегион между тем однозначно настаивает на обязательном всенародном избрании главы муниципального образования.
Жаворонков считает, что предлагаемые изменения позитивно скажутся на политическом процессе в конкретных муниципальных образованиях, в которых «двухголовая система», как показала практика последних лет, стала катализатором конфликтных ситуаций. Говоря об оптимальной форме организации местного самоуправления в Пскове, Жаворонков подчеркнул:
- Для нас целесообразно было бы после всенародного избрания главы муниципалитета наделить его полномочиями главы администрации, передав ему максимальные исполнительно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. А за гордумой оставить нормотворческую деятельность и определенный Уставом контроль за местной администрацией. Пусть у каждого будут свои четко определенные полномочия, чтобы ни у кого не было ни соблазна, ни необходимости меряться разводными ключами.
Рейтинги и антирейтинги
Социолог Сергей Дамберг, научный руководитель Института регионального развития Псковской области, как и положено социологу, делает выводы о тенденциях в системе управления города на основе социсследований. Выводы любопытные.
- Мы имеем возможность наблюдать рейтинги популярности руководства Пскова с мая 2005 года. Если отбросить оценки – «5» и «2», то остается два вида оценок жителей – «хорошо» и «смутное недовольство (совокупность «троек» и отказов от ответа). Так вот всенародно избранный глава города Михаил Хоронен с 2005 года три года имел количество «четверок» на уровне от 16% до 24%. Это подчеркивает ситуацию стагнации, когда муниципалитет не развивается: косность, бедность, отсталость – советский исполком. До прихода Слепченко его место занимал Ян Лузин, а главой города, как и сейчас, был Иван Цецерский. Это период с весны 2009 года до зимы 2010 года. Жители города, судя по оценкам, явно не понимали, кто руководит городом, путали фамилии и функционал. Поэтому и уровень доверия власти соответствовал хороненскому. А когда в 2010 году пришел Слепченко – его уровень доверия составлял всего 12% «четверок». И всего через год Слепченко превысил показатель в три раза (!). Это больше, чем когда-либо было у Хоронена. Рейтинг неожиданный для общественности, ведь Слепченко оставался непубличным политиком и не проявлял столько инициативы в СМИ как Хоронен, который считал себя отцом города и говорил о собственной похожести на Путина. Причем в тот же период сопоставимо выросли и рейтинги главы города Ивана Цецерского. Эти цифры говорят о том, что передряги внутри системы управления закончились, и псковичи сумели разобраться, кто есть кто из двух глав именно по функционалу и полномочиям, без привязки к персонам. Один глава – Цецерский – политический, презентационный. Другой – технический, хозяйствующий – Слепченко.
Дамберг считает, что для патриархального Пскова такие цифры в отношении людей к власти – прорыв:
- У города больше нет «великого отца», нет лишних мистификаций. Жители научились немного разбираться в двуглавой системе. И возвращение к «великому отцу» может разрушить сложившийся паритет в отношениях, потому что должность председателя Думы, которую сейчас занимает Цецерский, при выборности главы администрации может стать абсолютно символической, если право последней подписи перейдет к всенародно избранному сити-менеджеру.
Глава о главах
Побывавший и в шкуре депутата, и в шкуре сити-менеджера Пскова предприниматель Ян Лузин уверен, что только воссоздание региональной модели управления территорией на муниципальном уровне позволит повысить качество управления хозяйством. Выбирая из двух вариантов прямых выборов мэра – главы Думы или главы администрации, Лузин считает второй вариант предпочтительней. По его мнению, страна выбрала себе вертикальную систему управления как более органичную, чем парламентскую, ее и нужно придерживаться:
- В региональной власти губернатор несет ответственность за исполнение бюджета и за результат, но при этом нельзя сказать, что областной парламент выглядит статистом. Он выполняет свои функции, контрольные, законодательные. Эту же схему нужно вернуть и в областной центр. Если жители будут выбирать главу администрации на всенародных выборах, то у него появится гораздо больше рычагов для стратегической работы. Но при этом нельзя не признать личностного фактора, именно от персоналии зависит, будет ли мэр конфликтовать с областной властью или, наоборот, научится договариваться.
При благоприятном исходе вероятность качественного скачка в управлении городом возрастает. Да и опасения насчет конфликтов – это все-таки из области пусть новейшей, но уже истории. Как опальные губернаторы, пусть и столичных городов, проигрывают Кремлю в случае противоречий, так и опальные главы областных столиц уязвимы перед региональной властью. Именно исторический опыт и должен научить мэров искать компромиссы, а не стараться набирать краткосрочные политические очки.
Бывший сити-менеджер Пскова считает, что прямые выборы главы предпочтительней и для населения:
- Все понимают, что и в настоящий момент глава города и глава администрации полностью легитимны. Однако именно всенародные выборы высшего должностного лица, наделенного при этом правом хозяйственного управления муниципалитетом, снимут все двусмысленности и пересуды на тему взаимного превосходства, которые гипотетически могут мешать их совместной продуктивной работе. Думаю, что именно такая модель управления будет у нас в Пскове уже в следующем созыве Думы.
Депутатский фильтр
Противоположные точки зрения на смену в Пскове системы выборов главы города высказали единороссы, депутаты городской Думы Александр Самуйлов и Сергей Никифоров. Несмотря на однопартийность, в товарищах согласья нет, что показательно.
Так Александр Самуйлов уверен, что желание областных властей вернуть прямые выборы именно главы администрации – это большая ошибка:
- Городское хозяйство – это неполитическая сфера. А у всенародно избранного главы, как мы знаем, хроническая болезнь – ленточки перерезать, с прессой общаться. По моему личному мнению, вернее воспроизвести федеральную модель управления в Пскове, где абсолютную власть (президентскую) выполняет всенародно избранный глава города – председатель Думы. И он же вместе с депутатами нанимает себе в хозяйственники главу администрации (премьера).
Нам нужен сити-менеджер, не обремененный договоренностью с областной властью и полностью подконтрольный именно городским депутатам.
Именно поэтому я считаю, что существующую систему организации власти в Пскове можно было бы сохранить, подкорректировать. Максимум – ввести прямые выборы председателя Думы, но должность главы администрации я бы сохранил конкурсной и не политической.
А вот Сергей Никифоров, напротив, был бы рад возвращению к прямым выборам градоначальника.
- Избиратели, с которым я общаюсь, в большинстве за прямые выборы. Людей, которых устраивает нынешняя система управления, – единицы. Как показала практика по всей России, избранные главы крупных городов из числа депутатов поняли, что все реальные рычаги оказались сконцентрированы у сити-менеджеров. И очень многие главы (председатели Дум) просто-напросто сложили с себя полномочия. С другой стороны, рычаги у законодательной власти тоже есть: назначенному сити-менеджеру всегда можно связать руки, заставив согласовывать каждый шаг. Однако в условиях непрофессионализма депутатского корпуса это вредит всем. Такую систему необходимо перезагрузить – избранный глава должен сконцентрировать у себя исполнительные полномочия и профессиональный аппарат, а Дума должна иметь функции совещательного и контрольного органа.
Никифоров полагает, что если Россия стремится к построению демократического общества на основе политических партий, то они и должны выполнять надзорные функции за всенародно избранным главой администрации.
- Я бы даже поставил фильтр для кандидатов, ввел бы обязательные партийные праймериз перед выборами главы. Но главное условие – лояльность всенародно избранного главы администрации к губернатору. Показателен пример Слепченко, который при поддержке областных властей за пару лет сделал больше, чем остальные за предыдущие десять. А партийные рычаги и влияние областной власти на выборный процесс должны гарантировать в случае прямых выборов избрание адекватного человека на прямых выборах в администрацию. И избиратель при этом не останется в стороне.
Психолог консалтинговой компании «Психология и бизнес» Сергей Калинин развивает эту мысль. – Если качество управления городским хозяйством не изменится в лучшую сторону, то люди будут вновь возмущены системой организации местной власти.
Система прямых выборов мэров, отмечает Калинин, на фоне невысокой политической культуры и потребительской психологии избирателя не гарантирует прихода на пост главы города настоящего профессионала, так как отечественный электорат продолжает голосовать сердцем и за тех, «кто по телевизору детские садики открывает и улыбается».
Доремонт (от редакции)
Диспозиция накануне возвращения прямых выборов главы города удивляет своим многообразием. Но, анализируя ответы наших собеседников, «Псковская правда» нашла некоторые общие для всех ответов тенденции.
Если присмотреться к позициям участников процесса – представителям областной и городской властей - то они скорее конъюнктурны, чем систематичны. А это прямое указание на то, что, несмотря на подход Минрегиона к изменению закона о местном самоуправлении на местах (в нашем случае в Пскове), вопрос изменения системы управления будет лежать не только в экономической или хозяйственной сфере, но и политической. Хотя региональные власти последние несколько лет предпринимают усилия, чтобы политика из отношений между МСУ и областью не просто ушла на периферию, а исчезла (не надо меряться разводными ключами).
Горожанам предлагается два пути вовлечения в самоуправление, чтобы избежать издержек – через партийное участие и через выборы. Но реалисты политического процесса – Калинин и Дамберг – ясно дают понять, что эти инструменты вовлечения жителей работают все еще слабо и влияние простого горожанина на организацию местного самоуправления остается ничтожным.
В любом случае – это очередная попытка доремонта системы местного самоуправления таким образом, чтобы включить в нее заинтересованность граждан и удалить возможность каких бы то ни было управленческих конфликтов на муниципальном уровне.
Возвращение к прямым выборам градоначальника – в политике явление эволюционного порядка. Да, понадобилось несколько лет, чтобы ощутить минусы нынешней двуглавой системы и распределения полномочий в местном самоуправлении – и это общероссийский процесс.
И в этот раз позиция горожан будет важна, а тенденции последнего времени говорят и о том, что – и услышана. Вот только смогла ли новейшая псковская история смолоть столько муки, чтобы псковичи свою точку зрения отстаивали до конца. Замер уровня нашей политической и правовой культуры предстоит уже очень скоро.
